Dokument koji je na konsultativnom sastanku ES[1]
u Briselu 6. novembra 2000. predstavila Eurogrupa za dobrobit životinja
Dobrobit
domaćih životinja i STO[2]
Pozadina problema
Od osnivanja STO 1995. znatno se
uticalo mere za zaštitu dobrobiti životinja u EU; mere kojima se zabranjuje
uvoz krzna iz zemalja u kojima se još uvek koriste okrutne zamke za hvatanje
životinja (Odredba 3254/91) i kozmetički preparati testirani na
životinjama (direktiva 93/35/EEC) nisu sprovedene kako je planirano zbog bojazni
da li su usklađeni sa odlukama STO. Ovaj problem je naročito vidljiv
u oblasti dobrobiti domaćih životinja. Zbog toga je Savet uključio
pitanja o dobrobiti životinja u svoje pripreme za Ministarsku konferenciju STO
'99. (WT/GC/W/273). Direktiva 98/58/EC pruža okvir za proširivanje obima
dobrobiti domaćih životinja i izričito priznaje mogući gubitak
konkurentnosti na slobodnijem tržištu. Njome se ES nalaže da sačini
izveštaj o standardima dobrobiti životinja u trećim zemljama i da izvrši
analizu mogućeg uticaja odluka STO na ciljeve dobrobiti domaćih
životinja u EU – ovaj izveštaj još uvek nije podnet iako je trebalo da bude na
Savetu u junu 1999. Direktivnom 99/74/EC određuju se minimalni standardi
za kokoške nosilje, a do 2012. će se znatno povećati prostor i kvalitet
držanja kokošaka. Međutim, njome se predviđa i još jedan izveštaj
koji Savetu treba podneti do 1. januara 2005. koji treba da obuhvati "...
odgovarajuće predloge imajući u vidu... rezultate pregovora
STO". Nedavno su odloženi novi predlozi o podizanju standarda dobrobiti
svinja da bi se dobilo vremena za sprovođenje analize isplativosti
(Evropski glas, p6 12-18. oktobar 2000). Veruje se da i drugi predlozi o
podizanju standarda dobrobiti trpe odlaganja zbog bojazni povodom odluka STO i
gubitka konkurentnosti. U STO su u toku pregovori o daljoj liberalizaciji. ES
je 28. juna 2000. stavio jedan dokument na diskusiju u Poljoprivrednom savetu
(G/AG/NG/W/19). ES tvrdi da dobrobit životinja treba uzeti u obzir kao
legitimno 'netrgovinsko pitanje' kao što je navedeno u članu 20 Sporazuma
STO o poljoprivredi. U tom dokumentu se ističu tri moguća načina
napredovanja – multilateralni sporazumi, obeležavanje i direktna sredstva –
samo trećina je od neposrednog značaja za Sporazum o poljoprivredi.
ES je septembra 2000. objavio nov predlog (COM(2000) 522 finalni) kojim se
zahteva obeležavanje konzumnih jaja čime bi se označio proizvodni
postupak, a čime postojeći dobrovoljni program zapravo postaje
obavezan. Međutim, usled bojazni zbog odluka STO, od jaja iz trećih zemalja
se neće tražiti da sadrže ovu informaciju sve dok na njima nije
naznačeno ili 'nepoznat proizvodni postupak, 'van EU' ili zemlja porekla.
Problem
Nametanjem minimalnih standarda
dobrobiti životinja proizvođačima EU može povećati troškove koje
ne mora da snosi proizvođač u trećim zemljama. To nije
predstavljalo bitan problem kada su tržišta poljoprivrednih proizvoda bila
relativno zatvorena, ali bi ti dodatni troškovi sa sve većom
liberalizacijom mogli uticati na konkurentnost proizvođača iz EU, što
bi moglo da dovede do gubitka tržišta za proizvođače van EU koji
imaju niže standarde dobrobiti. Takav ishod bi bio štetan po dobrobit
životinja, evropske poljoprivrednike i stanovnike EU. Osim ovog problema
konkurentnosti, mogućnost EU da reguliše ulazak proizvoda na osnovu
kriterijuma dobrobiti životinja ograničena je sporazumima STO, kojima se
određuje i nivo carinske zaštite i količina i vrsta pomoći za
domaću poljoprivrednu proizvodnju koja se daje proizvođačima. Osim
toga, dobrobit životinja se klasifikuje kao proces i proizvodni postupak (PPP)
koji nije u vezi sa proizvodom – odlukama STO se ne dozvoljava pravljenje
razlike između proizvoda na ovoj osnovi. Dakle, mere u cilju dobrobiti
životinja kojima se ograničava trgovina obično će morati da se opravdavaju
opštim izuzecima utvrđenim članom XX Opšteg sporazuma o tarifama i
trgovini (GATT) iz 1947, ili po Sporazumu STO o tehničkim barijerama u
trgovini (TBT). Svaka domaća finansijska pomoć moraće da se
obrazloži u skladu sa SOP[3].
Uvoz, izvoz i domaća
pomoć
Dobrobit životinja ćemo
ukratko ispitati u okviru tri glavne međusobno povezane teme predložene za
diskusiju na konsultativnim sastancima ES/NVO:
Carinske mere – Carinske tarife i
kvote su osnovni mehanizam koji EU ima u cilju kontrole obima uvoza i
sprečavanja snižavanja cena domaćih proizvođača na njihovim
domaćim tržištima. Urugvajska runda pregovora donela je znatna
prekogranična smanjenja poljoprivrednih tarifa i povećanje kvota za
određene obime proizvoda po nižim ili nultim tarifnim stopama.
Očekuje se da će se u novoj rundi pregovarati o sličnim bitnim
obavezama. Ostale vrste carinskih mera obuhvataju jasna ograničenja,
zdravstvene, higijenske i tehničke standarde, i obeležavanje. Pošto ove
vrste mera nisu direktno u vezi sa aktuelnim pregovorima o poljoprivredi,
njihovo razmatranje će verovatno morati da bude deo nekih budućih
pregovora u vezi sa Opštim sporazumom, Sporazumom o tehničkim barijerama u
trgovini i Fitosanitarnim sporazumom (SPS). Treba napomenuti da sporazumi o
tarifama i kvotama u nedostatku zadovoljavajućeg alternativnog sporazuma
ostaju jedino raspoloživo sredstvo nadoknade gubitka konkurentnosti zbog viših
standarda dobrobiti – uvođenje jasnih carinskih ograničenja bi bilo
sporno i verovatno bi izazvalo raspravu u STO. Prioriteti u sferi poboljšanja
dobrobiti jesu svinje i živina, ali su tarife u ovom sektoru relativno niske u
poređenju sa drugim poljoprivrednim proizvodima. To zahteva posebno
razmatranje, a EU će verovatno morati da bude fleksibilnija prilikom budućih
smanjenja carinskih tarifa nego što je bilo dogovoreno u Urugvajskoj rundi
pregovora .
Domaća pomoć
SOP-om se reguliše količina
i vrsta pomoći koja se daje članicama STO, a one se u širem smislu
svrstavaju u tri kategorije, Žuti, Plavi i Zeleni paket. Sredstva iz Zelenog
paketa su u osnovi odvojena od proizvodnje i ne podležu obavezama ukupnog
smanjenja; sredstva iz Plavog paketa su samo delimično odvojena i mogu da
dovedu do trgovinskih deformacija, ali trenutno nisu podložna ukidanju ili
smanjenju; sredstva iz Žutog paketa dovode do trgovinskih deformacija i
podložna su obavezi znatnog smanjenja za koje se očekuje da će se
vremenom nastaviti. EU teorijski može dodeliti onoliko sredstava iz Žutog
paketa koliko želi kao sredstva za dobrobit životinja, ali je ova svota u
praksi već u potpunosti dodeljena. Ona podleže i stalnom smanjenju
čime se tokom vremena ograničava obim pomoći za dobrobit
životinja. Neki oblici sredstava za dobrobit životinja mogu se okarakterisati
kao Plavi paket jer su u vezi sa proizvodnjom, npr. naknada većih troškova
rada i hranjenja koji se mogu dovesti u vezu sa intenzivnijim sistemima gajenja
životinja, ili povezivanjem smanjenih populacija sa ograničenim nivoom
proizvodnje. Zeleni paket ima prioritet prilikom razmatranja od strane ES zato
što sredstva za dobrobit životinja obično ne dovode do trgovinskih
deformacija. Zeleni paket takođe nije ograničen ili podložan
smanjenjima, čime se EU omogućava dodela pomoći za dobrobit
životinja i pored pomoći u druge svrhe. Nije jasno da li su sredstva za
dobrobit životinja dozvoljena po postojećim odredbama Zelenog paketa, pa
stoga može biti potrebno da se pregovara o posebnim dopunama. Međutim,
prilikom revizije ovog pristupa treba imati na umu da EU nije često
unapređivala standarde dobrobiti domaćih životinja direktnim
sredstvima. Pre reformi Agende 2000 zaista nije bilo predloženih mehanizma da
se to učini. Ograničene iznose za pomoć u vezi sa dobrobiti
životinja davale su pojedine zemlje članice po određenim programima,
npr. za pomoć oko novog sistema držanja stoke. Dakle, pomoć u cilju
dobrobiti životinja direktnim sredstvima predstavljalo bi potpuno novu obavezu
koja bi zahtevala odgovarajuću finansijsku i političku podršku
ukoliko se želi da ona bude efikasna.
Novčana pomoć za izvoz
Ovo je jedan od najspornijih
vidova pomoći. U ekstremnim slučajevima se može dovesti u vezu i sa
lošom dobrobiti životinja, npr. sa subvencijama koje podstiču transport
živih životinja umesto trgovinu zaklanim životinjama. Njome se u načelu
podržava viši nivo domaće proizvodnje nego što je održivo pod uslovima
svetskog tržišta – subvencije za izvoz od EU imaju veze sa prevelikom
proizvodnjom poznatom u istoriji koja je u vezi sa Opštom poljoprivrednom
strategijom.. Nema ozbiljnih argumenata u korist održavanja subvencija za izvoz
od EU iz razloga dobrobiti životinja. Subvencije za izvoz bi u nekim
slučajevima mogle da znače da se kupuje proizvod iz EU sa višim
standardima dobrobiti u korist alternativa sa nižim standardima dobrobiti, ali
to je slučajna nuspojava ove strategije. Proizvod iz EU u drugim
slučajevima može zameniti intenzivnije vidove proizvodnje sa višim
standardima dobrobiti u trećim zemljama, a kao posledica toga indirektno
bi se moglo podstaći intenziviranje. Pod pretpostavkom da uslovi tržišta ostanu
isti, prosto ukidanje ili brzo postepeno ukidanje subvencija za izvoz od EU
dovelo bi do manjeg nivoa proizvodnje i finansijske pomoći za
poljoprivredu u EU. To bi moglo da dovede do niza posledica u zavisnosti od
toga kako se ukidaju subvencije za izvoz, npr. manje proizvodnje u EU na istom
nivou intenziteta, pritisak da se poveća intenzitet da bi se postigla
veća konkurentnost na tržištima na koja se izvozi, manje proizvodnje sa
manjimm intenzitetom koji se delimično nadoknađuje premijama za cene.
Jedna od prednosti ukidanja subvencija za izvoz jeste to što se paketi mogu
preusmeriti na druge vidove pomoći. To je važno za dobrobit životinja, gde
će biti potrebno više novca ukoliko bi se koristila direktna sredstva.
Liberalizacija trgovine u poljoprivredi
– dobra ili loša dobrobit životinja?
Moramo priznati da je napredak u
standardima dobrobiti domaćih životinja u EU ostvaren u kontekstu već
vrlo intenziviranog sektora stočarstva. Dakle, EU započinje proces
prelaska na manje intenzivne vidove poljoprivredne proizvodnje u vreme kada
većina sveta intenzivira proizvodnju i kada tržišta počinju da se
liberalizuju. Pošto nisu direktna posledica Opšte poljoprivredne strategije,
poboljšani standardi dobrobiti životinja su mogući jer je tržište EU
prilično zatvoreno, što omogućava da proizvođači i/ili
potrošači snose sve povećane troškove. Ovakva situacija se menja zbog
liberalizacije trgovine. Postavljanje visokih domaćih standarda nema
veliku praktičnu svrhu ukoliko je posledica toga ostavljanje domaćih proizvođača
bez posla na račun inostranih proizvođača koji se rukovode nižim
standardima. Međutim, neprihvatljivo je da liberalizacija trgovine snižava
standarde ili ograničava prostor državama da ih poboljšaju u skladu sa
željama svojih stanovnika. Idealno bi bilo da se liberalizacija iskoristi za
postizanje rezultata koji su pozitivni za sve, odn. ekonomske koristi i koristi
u smislu dobrobiti, a najbolje i za ostvarivanje dodatne koristi za zemlje u
razvoju. Nije dovoljno samo održavati status quo – stagnacija ciljeva dobrobiti
životinja nije prihvatljiv ishod liberalizacije tržišta. Ako se posmatra van
EU, sa povećanjem bogatstva javlja se tendencija da dođe do veće
potrošnje stočarskih proizvoda; sa komercijalnom proizvodnjom za masovna
tržišta javlja se tendencija da dođe do intenziviranja. Dakle, do
poboljšanja globalne dobrobiti životinja verovatno neće doći
liberalizacijom. Postoje, međutim, opcije da se promovišu održiviji i
intenzivniji vidovi poljoprivredne proizvodnje i potrošnje – to bi trebalo da
bude prioritet svih pregovarača. Na primer, mnoge treće zemlje,
naročito zemlje u razvoju, imaju priličnu potencijalnu prednost kod
intenzivnijih sistema uzgajanja životinja i organske proizvodnje. Mnoge zemlje
će se verovatno odlučiti za intenziviranje kao najbolji način da
se konkuriše na globalnom tržištu, osim ukoliko sistem STO posebno ne
podstiče ili olakšava trgovinu takvim proizvodom – ostali poput EU će
biti osujećeni u pokušaju da im domaća proizvodnja bude manje intenzivna.
Predlog ES o dobrobiti životinja
i trgovini
Dobro je da ES proaktivno i
konstruktivno učestvuje u razgovorima o dobrobiti životinja u STO, ali je
šteta što mnogi njeni trgovinski partneri odbijaju ili se čak protive
pitanju koje se postavlja. Izgleda da je osnovni problem što treće zemlje
dovode u pitanje motive EU u pogledu dobrobiti životinja. Oni to smatraju
najnovijim protekcionističkim trikom koji će EU usvojiti. Iako se u
dokumentu ES naglašava da se time "... ne namerava pružiti osnova za uvođenje
novih vrsta netarifnih barijera", očigledno da treba uložiti više
truda kako bi se ubedili trgovinski partneri EU. Među raznim strateškim
mehanizmima koji bi mogli da ponude rešenja EU ističe tri – multilateralne
sporazume, obeležavanje i naknade:
Multilateralni sporazumi –
pregovaranje o takvim sporazumima nije predmet
pregovora o poljoprivredi. Treba rešiti i pitanja odnosa između
takvih poljoprivrednih sporazuma i odluka STO. Iako bi se pregovaranjem oko
značajnih sporazuma u velikoj meri moglo pomoći u poboljšanju dobrobiti
životinja na globalnom nivou, teško se može reći kako bi to rešilo
teškoće sa konkurentnošću sa kojima se suočavaju oni koji
prihvataju visoke standarde dobrobiti. Osim toga, ako pretpostavimo da dobrobit
životinja za mnoge zemlje ne predstavlja prioritet, može se desiti da bude
teško da se one podstaknu da učestvuju, naročito ako smatraju da bi
takav sporazum mogao da ograniči ili umanji njihova prava na slobodnu
trgovinu, koje je propisano odlukama STO. Dakle, pregovori oko značajnih
multilateralnih ili bilateralnih sporazuma u međuvremenu najverovatnije
će biti uspešni kada budu doneli dodatne trgovinske koristi. Ovaj pristup
će možda biti teško pomiriti sa pritiscima sve veće konkurencije
usled liberalizacije.
Obeležavanje – jasnom obeležavanjem
se mogu promovisati ciljevi dobrobiti životinja, ali ono verovatno neće
biti efikasna zamena za minimalne standarde ili druge mere s ciljem da se oni
omoguće. Dobrovoljni programi mogu dobro funkcionisati u promovisanju
optimalnih standarda, naročito tamo gde su povezani sa premijama za cene,
ali verovatno neće biti efikasni s obzirom na minimalne standarde kod
kojih će verovatno biti neophodni obavezni programi. Međutim,
čak će i programi obaveznog obeležavanja biti tek delimično
uspešni; najefikasniji će biti kod primarnih proizvoda, ali će njihov
uticaj verovatno biti smanjen kod prerađenih proizvoda i u ugostiteljstvu.
Obeležavanjem se može dati veliki doprinos. Ono je u mnogim slučajevima
rešenje kojim se najmanje ograničava trgovina, ali neće uvek biti i
najefikasnije – tvorci strategije treba da imaju na raspolaganju i druge
opcije. Iako je bilo mnogo spekulacija o tome da li su uslovi obeležavanja na
osnovu PPP u skladu sa odlukama STO, treba imati na umu da nisu izričito
zabranjeni. Osim toga, nema razloga za zaključak da programi obaveznog
obeležavanja neće biti dozvoljeni prema postojećim odlukama STO.
Sporazumom o tehničkim barijerama u trgovini predviđaju se i
prethodne konsultacije sa trgovinskim partnerima. Zato je šteta što EU dva
meseca pre predloga obeležavanja kao ključnog rešenja iznosi predlog o
obeležavanju jaja, čime se pokazuje da je ovaj proizvodni postupak
obavezan za proizvođače u EU ali ne da je obavezan za
proizvođače van EU. Ovim se pokazuje da ES baš nije uveren da u
potpunosti treba da primenjuje odluke STO u pogledu dobrobiti životinja.
Komesar Lejmi (Lamy) je to negirao u nedavnom razgovoru preko Interneta sa
nevladinim organizacijama. Naveo je da su manje strogi uslovi za treće
zemlje posledica malog obima uvoza. Ako je to tačno, postavlja se
zanimljivo pitanje – kod kog obima prodora na tržište bi ES smatrao da je
obavezno obeležavanje opravdano u slučaju trećih zemalja?
Činjenica da ES takođe nije predložio slične uslove obeležavanja
za proizvode od jaja pokazuje da je obeležavanje u najboljem slučaju samo
delimično rešenje.
Naknade – ES navodi da može biti
potrebno nadoknaditi dodatne troškove koji "... nastaju direktno kao
posledica viših standarda...". Iako se tvrdi da je to prihvatljivo, takva
sredstva bi trebalo da "... nemaju ili u najgorem slučaju imaju
minimalan uticaj na trgovinu ili proizvodnju". Time se ona ne
ograničavaju na Zeleni paket, ni samo na nove uslove dobrobiti. To je
logičan pristup, naročito zato što ne treba isključiti potrebu
za nekim vidom sredstava iz Plavog paketa. Međutim, evidentno je da
će se sredstva najlakše opravdati u slučaju novih odredaba koji se
mogu doneti na otvoren i transparentan način i prijaviti na
odgovarajući način prema odlukama STO (pod pretpostavkom da su ta
sredstva dozvoljena). Teorijski bi bilo lakše da mnogi trgovinski partneri EU
prihvate takva sredstva nego druge vrste carinskih mera. Međutim, da bi
sredstva bila efikasna, treba ih dodeliti u okviru budžeta EU. Ako ES ima
ozbiljne namere sa ovim pristupom, onda je hitno potrebno proceniti relevantne
troškove postojećih i planiranih mera i dati preporuku kako i na kojoj
osnovi se oni mogu finansirati. Donete odluke će biti bitne za način
primene raznih strategija, npr. nov standard za kokoške nosilje omogućava
proizvođačima da na više načina sprovedu reforme –
obogaćeni kavezi zahtevaju više kapitalnih ulaganja, ali imaju manje
tekuće troškove, dok štalski sistemi imaju manje kapitalne troškove ali
veće tekuće troškove. Dakle, vrstom raspoložive pomoći
određuje se odluka koju proizvođač donosi. Nov razlog za
zabrinutost daju nedavni napisi u štampi o odluci da se odloži predlog o
poboljšanim standardima za svinje. Izgleda da se time implicira da predlog
treba zasnivati na analizi isplativosti. Eurogroup smatra da je to pogrešan
pristup. Svi novi standardi dobrobiti EU prvo treba da se zasnivaju na
najnovijim naučnim veterinarskim dokazima; sledeća faza bi trebalo da
bude procena troškova i praktično razmatranje uvođenja novog
predloženog sistema; na kraju treba doneti političku odluku,
odmeravajući različite činioce i uzimajući u obzir
raspoloživa strateška rešenja za ostvarivanje cilja dobrobiti.
Zaključak
Razvoj strategije dobrobiti
domaćih životinja u EU ugrožen je zbog bojazni povodom liberalizacije
trgovine i primena odluka STO. Liberalizacija trgovine će domaćim
životinjama doneti malo očigledne koristi osim ako se ne postigne dogovor
o specifičnim "zaštitnim"
merama. Osnovni problem je konkurentnost domaćih proizvođača
koja je neophodna da bi se zadovoljili viši domaći standardni, ali postoje
još neki etički problemi koji se tiču uvoza proizvoda proizvedenih po
neprihvatljivo niskim standardima dobrobiti. Od ključne važnosti na duge
staze je mogućnost razlikovanja proizvoda na osnovu toga kako su proizvedeni
ukoliko se ne želi da liberalizacija kompromituje netrgovinska pitanja kao što
je dobrobit životinja, i ako se želi i da podstakne postizanje rezultata koji
su pozitivni za sve. Obeležavanje predstavlja koristan strateški mehanizam, ali
može da da tek delimičan doprinos, a u nekim slučajevima će
predstavljati neodgovarajuće rešenje. EU treba da iskoristi polje
delovanja programa obaveznog obeležavanja po sadašnjim propisima STO,
počev od jaja. Multilateralni i bilateralni sporazumi predstavljaju
isplative dugoročne ciljeve, ali verovatno neće rešiti neposrednije
probleme koji se odnose na konkurentnost. Direktna sredstva mogu da ponude
održiv način naknade proizvođačima za veće troškove
dobrobiti, ali da bi bili održivi, biće im potrebna znatna ekonomska i
politička podrška u okviru EU, uz dovoljnu fleksibilnost u okviru
Sporazuma o poljoprivredi. Potrebno je više rada da bi se odredile razlike u
troškovima između različitih sistema proizvodnje. Subvencije za izvoz
ne podržavaju ciljeve dobrobiti životinja i teško se mogu opravdati.
Međutim, njihovo ukidanje će obično biti od koristi po dobrobit
životinja tek ako se primene odgovarajuće dopunske mere. Najdirektnija
korist bi bilo ponovno dodeljivanje subvencija za izvoz kako bi se podržali
ciljevi dobrobiti životinja. UE će se, ako ne postigne odgovarajuću
nagodbu u pregovorima STO, i dalje oslanjati na postojeće vidove carinske
zaštite kao što su tarife i kvote. Stoga je potrebno obezbediti da se one
znatno ne smanjuju u određenim sektorima stočarstva sve dok se ne
postigne dogovor o zadovoljavajućim alternativama.
Pripremio: Kris Fišer (Chriss
Fisher), konsultant u ime Eurogrupe za dobrobit životinja
Eurogroup for Animal Welfare
6 rue de Patriotes
B-1000Brussels
03. novembra 2000.